Con la delibera n. 289 del 1 Aprile 2020 ANAC chiede al Governo l’adozione di un intervento normativo urgente per esonerare: • le stazioni appaltanti di cui all’art. 3, comma 1, lettera o), del d.lgs. 50/2016; • gli operatori economici, di cui all’art. 3, comma 1, lettera p), del d.lgs. 50/2016 che intendano partecipare a […]

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Se fino a qualche anno fa l’esigenza di gestire, con cura ed attenzione, tutte le informazioni che caratterizzano il processo di acquisto nella pubblica amministrazione, poteva essere soddisfatta mediante l’utilizzo di strumenti di office automation, oggi “per fortuna” non è più così.

La campagna mediatica che ha dato evidenza ad anomalie importanti nei processi di acquisto della PA e l’importante approccio all’utilizzo della trasparenza come deterrente contro la corruzione hanno cambiato completamente lo scenario. Le informazioni che caratterizzano il processo di acquisto hanno assunto grande rilevanza e le modalità con cui vengono gestite e pubblicate sono divenute estremamente delicate ed importanti per tutte le stazioni appaltanti.

Tali dati, infatti, sono recepiti dall’Autorità Nazionale Anticorruzione come dati di riferimento per valutare la correttezza delle procedure con cui acquista la stazione appaltante e devono essere gestiti e resi disponibili con grande attenzione e consapevolezza.

Testimonianza più recente, ma purtroppo non unica, è quella del caso ATAC per il quale abbiamo trovato sui principali quotidiani titoli come:

“Atac, l’Anticorruzione: «Oltre 90% degli appalti assegnati senza gara»

e all’interno degli articoli:

La verifica predisposta dall’Autorità Anticorruzione è scattata a seguito di una richiesta che l’assessore ai Trasporti di Roma Stefano Esposito ha inviato a Raffaele Cantone il 7 ottobre scorso, segnalando il riscontro di una gestione opaca degli appalti all’interno di Atac, avvalorata anche da continue segnalazioni a lui pervenute. L’Autorità ha quindi avviato controlli e ora ha trasmesso gli esiti allo stesso Esposito, al presidente dell’Atac Roberto Grappelli, al sindaco, al vice sindaco, all’assessore alla Legalità.

I controlli citati nell’articolo non possono che essere quelli sui dati forniti dalla stazione appaltante all’Autorità Nazionale Anticorruzione mediante l’utilizzo del SIMOG, dati sui quali si fondano i titoli riportati sulle prime pagine che abbiamo letto tutti in quei giorni.

E’ evidente, dunque, che è assolutamente necessario dedicare la giusta attenzione alle informazioni che vengono fornite all’Autorità di Vigilanza durante l’intero ciclo di vita dell’appalto, dalla richiesta del CIG (o SmartCIG) fino al fine lavori, passando per la produzione (annuale o semestrale) di un file XML Anticorruzione corretto e coerente, nel quale trovano posto, tra le tante informazioni richieste, anche le somme liquidate al fornitore.

Indispensabile, a nostro avviso, dotarsi degli strumenti necessari per fare, con consapevolezza, un lavoro così importante e delicato, mettendosi nella condizione di monitorare costantemente correttezza, completezza e qualità delle informazioni che vengono comunicate all’Autorità Anticorruzione e che vengono messe a disposizione dei cittadini.

Quante volte accade che quando parte una procedura di affidamento si dedicano gran parte delle giornate ad inserire gli stessi dati in tutti i sistemi informativi messi a disposizione dagli organi istituzionali per i vari adempimenti previsti dalla legge?

Tante, troppe, e la riflessione di tanti è: “ma se inserisco le informazioni in questo sito istituzionale perché devo inserirle anche in altri “N” sistemi? Sono gli stessi dati relativi agli stessi affidamenti, ma non sarebbe più semplice e produttivo se questi dati potessero “viaggiare” tra un sistema e l’altro?”

La risposta è si: oltre a ridurre tempi e costi, velocizzando tutti i processi operativi che sono oggi appesantiti dai ritmi burocratici, si dimezzerebbero anche le possibilità di commettere errori di digitazione e gli operatori investirebbero certamente maggior attenzione nelle attività di data entry.

Sembra che il legislatore abbia accolto questa esigenza condivisa dalla maggior parte delle stazioni appaltanti ed abbia cominciato a buttare le basi per risolvere il problema.

Questa idea ha cominciato a concretizzarsi anche a livello formale, è questo infatti l’oggetto della Circolare dell’8 aprile 2014, n. 14 pubblicata dal MEF in relazione al monitoraggio delle opere pubbliche, in cui si sancisce il principio dell’univocità dell’invio delle informazioni introdotto dal D.Lgs. 229/2011, secondo cui “se le informazioni richieste che sono già presenti in altre banche dati non sono oggetto di ulteriore invio da parte delle amministrazioni, ma arrivano attraverso flussi di dati.”
L’applicazione di tali disposizioni certamente andrà ad arginare il problema della cosiddetta molestia statistica, quel meccanismo che obbliga gli operatori del settore appalti ad inviare dati simili sullo stesso oggetto a soggetti diversi, più volte e in tempi differenti.

L’idea dell’interoperabilità tra i sistemi informativi è un enorme passo in avanti verso un notevole snellimento del carico di lavoro che grava sulle stazioni appaltanti, ma è un processo che richiede analisi e tempo per la propria completa attuazione.
La sensibilità mostrata in tal senso dalle istituzioni competenti e tramutata in atti concreti ed ufficiali, fa però ben sperare affinché tutti i sistemi informativi vengano aperti per lo scambio delle informazioni rese disponibili anche per soluzioni tecnolgiche che possano fungere da punto di interconnessione tra i sistemi, interni ed esterni alla PA .

Quindi non disperate se i veri cambiamenti sembrano tardare, chi comincia è a metà dell’opera!

E’ opinione diffusa, e per certi versi assolutamente condivisibile, che l’evoluzione normativa degli ultimi anni abbia portato un appesantimento operativo negli uffici acquisti delle stazioni appaltanti italiane.

Tracciabilità, trasparenza, anticorruzione: terminologie ormai ben note e diffuse che portano alla mente di molti quegli adempimenti che vengono percepiti come inutili e faticosi appesantimenti delle procedure di acquisto.

Eh si, perché per portare a termine una procedura di acquisto il “buyer”, che riceve la segnalazione dell’esigenza e le relative autorizzazioni, deve gestire la procedura all’interno dei suoi sistemi software ma deve anche collegarsi con il sistema SIMOG di ANAC per inserire le stesse informazioni ed ottenere il codice gara e il codice CIG che identificano univocamente la sua iniziativa di acquisto.
Se l’acquisto ha un importo presunto inferiore a 40.000 Euro, in alternativa al SIMOG, può (badate bene, può e non deve) collegarsi al sistema degli SMARTCIG per ottenere un CIG semplificato inserendo un numero ridotto di informazioni.

Successivamente, una volta che avrà completato le operazioni preliminari per la sua procedura, dovrà pubblicare il bando o inviare le lettere di invito, a seconda del tipo di procedura che avrà deciso di seguire per la sua iniziativa.

Anche in questo caso dovrà inserire informazioni nei suoi sistemi interni ma anche nei sistemi di ANAC, in particolare nel sistema SIMOG dove dovrà:

  • definire i requisiti che deve rispettare il fornitore, nel caso in cui si avvalga del sistema AVCPass;
  • inserire la data di pubblicazione dell’iniziativa di acquisto (bando o lettera di invito);
  • inserire la data di scadenza presentazione offerte;
  • procedere con il perfezionamento della gara.

A valle della pubblicazione l’iter di acquisto prosegue con l’analisi della documentazione amministrativa, del progetto tecnico (se richiesto) e dell’offerta economica ricevute dai partecipanti, al fine di individuare: l’aggiudicatario, l’importo di aggiudicazione, la data di aggiudicazione provvisoria e, successivamente, la data di aggiudicazione definitiva.
Tutte queste informazioni, debitamente registrate dalla stazione appaltante, dovranno essere comunicate ad ANAC al fine di tracciare la procedura di gara, ma come?

Sempre attraverso l’inserimento dei dati nel SIMOG.

Ancora una volta, quindi, il RUP dovrà collegarsi al SIMOG copiando nuovamente le informazioni precedentemente registrate nei suoi sistemi interni, per completare la scheda di aggiudicazione richiesta da ANAC, confermandone poi il contenuto per renderla definitiva.

Una volta conclusa la fase di aggiudicazione la procedura di acquisto potrebbe ritenersi conclusa, ma, per i settori ordinari, l’iter prosegue. Infatti, a valle dell’aggiudicazione, si passerà alla fase esecutiva dell’appalto, che prevedere a carico del RUP l’inserimento nel SIMOG di tutti quegli eventi che caratterizzano l’andamento della commessa:

  • SAL, stati avanzamento lavori;
  • Interruzioni e riprese;
  • Subappalti;
  • Proroghe;
  • Istanze di recesso ;
  • ecc.ecc.

fino ad arrivare al termine dei lavori, comunicazione che dovrà avvenire con la compilazione di una scheda di conclusione.

Quanto appena descritto definisce solo parte degli adempimenti cui deve attenersi la stazione appaltante, infatti abbiamo descritto finora sinteticamente gli Obblighi di Trasmissione previsti dal D.Lgs. 163, ma a questi vanno ad aggiungersi gli Obblighi di Pubblicazione. Infatti, per adempiere a quanto definito dal D.Lgs.33/2012 (Decreto sulla Trasparenza), la stazione appaltante deve pubblicare sul proprio sito istituzionale un insieme di informazioni molto simili a quelle previste dagli Obblighi di Trasmissione e comunicate ad ANAC tramite il SIMOG.

Per adempiere sia a quanto descritto nella Legge 190/2012 sull’anticorruzione, art. 1 comma 32, che a quanto definito da ANAC nel comunicato del 22 Maggio 2013, la stazione appaltante deve, entro il 31 Gennaio di ogni anno, costruire un file XML adeguatamente strutturato con un insieme di informazioni ben precise e renderlo disponibile e accessibile al pubblico sul proprio sito istituzionale.
Nel file XML, oltre al set informativo costituito dalle informazioni già trasmesse ad ANAC mediante inserimento nel sistema SIMOG, vengono richieste per ogni acquisto, a prescindere che sia tracciato o meno con un CIG, anche altri dati come:

  • le ditte invitate / partecipanti;
  • le somme liquidate iva esclusa.

Da questo quadro generale, appare abbastanza chiaro che la maggior criticità riguarda un insieme di informazioni ben preciso, abbastanza consistente ma non troppo complesso, e che la corretta gestione di queste informazioni può rendere tutto più semplice.

Per snellire i processi operativi e ridurre l’inserimento dei dati, nonché la gestione ed il monitoraggio degli stessi, sarebbe necessario che la stazione appaltante realizzasse o acquistasse sul mercato una soluzione software in grado di gestire correttamente queste informazioni, inviarle su canale telematico ai sistemi degli enti che le richiedono e disporre di strumenti di monitoraggio e controllo.

Il 16 Aprile 2015, l’Autorità ha divulgato un comunicato in cui chiarisce le specifiche per il corretto calcolo dell’importo stimato dell’appalto e la corretta individuazione della scelta del contraente.

Questo comunicato è nato dall’evidenza che l’ANAC ha avuto in questi anni di un’errata interpretazione dell’articolo 29 del Codice dei contratti.

Come calcolare l’importo presunto dell’appalto?
Secondo tale comunicato, l’importo presunto va calcolato considerando “il valore reale complessivo dei contratti analoghi successivamente conclusi nel corso dei dodici mesi precedenti, considerando la potenziale variazione in termini di quantità e valore, ed il valore stimato complessivo dei contratti successivi conclusi nel corso dei dodici mesi successivi alla prima consegna o nel corso dell’esercizio se questo è superiore a dodici mesi”.

Ma come si comportano le stazioni appaltanti?
L’Autorità, al fine di valutare la portata dell’anomalia nell’applicazione del Codice, ha tenuto un’indagine sui Comuni capoluoghi di provincia su tutto il territorio nazionale.

L’analisi ha individuato 90 comuni su 116 per cui emergono delle sistematiche ripetizioni contrattuali che risultano anomale; si è avuta evidenza, inoltre, che circa 10 Comuni hanno effettuato degli affidamenti diretti o in economia con stesso CPV (il dato che individua la prestazione oggetto del contratto e che è stato tenuto in considerazione come elemento decisivo per l’indagine) per importi complessivi superiori al milione di euro, cioè quintuplicando il valore consentito dalla norma.

Tale analisi, quindi, ha evidenziato un’allarmante e diffusa disapplicazione delle specifiche per il calcolo dell’importo presunto dell’appalto e dell’utilizzo arbitrario di procedura di scelta del contraente secondo la normativa vigente.
L’Autorità procederà poi con approfondimenti istruttori per i casi di anomalie rilevanti rispetto alle soglie consentite.

Riportiamo di seguito il link per l’accesso ai dati dell’indagine effettuata da ANAC suddivisi per Comuni:
Tabelle di Monitoraggio Comuni.

Da diversi anni lavoriamo con le stazioni appaltanti su scala nazionale, assistendole nelle attività che le vedono impegnate ad ottemperare agli adempimenti normativi sulla trasmissione e la pubblicazione delle informazioni delle gare d’appalto.

Tutte le stazioni appaltanti hanno appena attraversato il periodo contraddistinto dall’elaborazione e la pubblicazione del file XML per gli obblighi del D.Lgs. 190/2012 sulla Trasparenza.

Ma come hanno affrontato le stazioni appaltanti l’XML?
Sicuramente con il passare degli anni la gestione dell’XML è diventata più familiare e meno difficoltosa, ma purtroppo ancora problematica, probabilmente per una serie di carenze informative sia in termini di interpretazione delle specifiche richieste che interne alle stazioni appaltanti stesse.

Spesso, infatti, la pubblica amministrazione ha già al proprio interno le informazioni necessarie per la compilazione del file XML, ma queste non sono ben organizzate, difficilmente reperibili o addirittura di dubbia correttezza.

Le stazioni appaltanti, per adeguarsi alle richieste della normativa vigente senza eccessivi sforzi organizzativi, dovrebbero organizzare al meglio le informazioni disponibili nei loro sistemi interni, al fine di reperirle ed utilizzarle con semplicità.

E la tua stazione appaltante come ha gestito l’XML del 2015?
Al fine di fornirvi degli elementi per valutare le attività ed i processi operativi adottati per la gestione del “Problema XML”, abbiamo pensato di darvi la possibilità di confrontare la vostra esperienza con quella di altre stazioni appaltanti attraverso la compilazione di un breve questionario:

Questionario XML

Al termine della raccolta dati, riceverà un documento di sintesi con l’analisi delle risposte fornite dalle altre realtà della Pubblica Amministrazione.

Negli ultimi due anni il Legislatore Italiano ha concentrato la sua attenzione sulla lotta alla corruzione nell’ambito degli appalti pubblici, elemento che, soprattutto in seguito all’evidenza di molteplici scandali, ha purtroppo coinvolto vari ambiti della PA.

Per perseguire tali obiettivi è stato necessario porre mano alle norme e fornire al legislatore gli strumenti necessari per costruire un percorso di legalità orientato a mettere in ordine tale situazione.

Da questa esigenza sono nate due importanti innovazioni in tema di appalti pubblici: l’introduzione della Legge 190 per l’ Anticorruzione e l’adozione del sistema AVCPass per la comprova dei requisiti.

Come evidenziato nel II° Rapporto Nazionale “Come Appalta la PA. Il punto di vista di Stazioni Appaltanti e Imprese”, 2014 realizzato dalla Fondazione PromoPA, in collaborazione con Università di Roma Tor Vergata, l’introduzione di questi adempimenti non è stata sempre accolta di buon grado dalle stazioni appaltanti.

Dall’indagine eseguita sul territorio nazionale, limitatamente agli appalti di tipo Lavori, è emerso che le stazioni appaltanti percepiscono gli effetti di queste nuove norme come un ulteriore appesantimento del loro lavoro, senza alcun beneficio in termini qualitativi del processo dell’appalto.

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Tutti i vantaggi che l’AVCPass e la legge 190 portano con se, passano di fatto in secondo piano rispetto alla percezione di un appesantimento nel processo operativo.

In una prima fase, è plausibile che le stazioni appaltanti siano riluttanti rispetto ad un cambiamento radicale della loro forma mentis per la gestione degli appalti, ma ci auguriamo che, dopo un primo momento di confusione e riorganizzazione delle informazioni e dei processi operativi, le stazioni appaltanti trovino l’equilibrio necessario affinché si compia quel processo di trasformazione culturale che il Legislatore intende finalizzare.

Al tempo stesso però va segnalato che, dal medesimo studio, è emerso che le stazioni appaltanti intevistate hanno valutato molto positivamente l’incremento della presenza di strumenti tecnologici in grado di rendere più trasparenti i processi di appalto.

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Emerge quindi abbastanza chiaramente il fatto che l’utilizzo di tecnologie informatiche e di strumenti per la gestione dei dati rappresentano la soluzione ideale per percorrere la via della trasparenza e per combattere nel tempo il fenomeno della corruzione.

Tali tecnologie inoltre, se realizzate nel modo opportuno, sono in grado di supportare efficaciemente anche la stazione appaltante nella gestione di tutte le informazioni che caratterizzano il processo di acquisto.

In questo scenario si va ad inserire una piattaforma dedicata alla gestione delle gare d’appalto, GGAP, che offre la possibilità alle stazioni appaltanti di avere un supporto che permetta loro di essere in regola con tutti gli adempimenti previsti e monitorare gli affidamenti in corso d’opera, nonchè semplificare la maggior parte delle attività da svolgere.

Quando è stata progettata la piattaforma GGAP abbiamo pensato ad un strumento semplice e intuitivo per la gestione delle informazioni che la stazione appaltante deve trasmettere ad ANAC e che deve pubblicare sul suo sito istituzionale per adempiere a quanto previsto dalla normativa (Legge 190 art. 1 comma 32 e comunicazioni ANAC).

Le caratteristiche di valore aggiunto che abbiamo definito tra gli obiettivi di questa tipologia di soluzione riguardano:

  • la possibilità di evitare agli utenti l’onere di inserire gli stessi dati in sistemi diversi implementando il concetto di riuso di quelle informazioni che, per un motivo o per un altro, sono già presenti nella stazione appaltante;
  • la necessità di interfacciarsi con il sistema SIMOG di ANAC, per la gestione dei CIG e per la trasmissione delle schede di aggiudicazione ed esecuzione senza che sia necessario digitare nulla nel SIMOG.
  • la possibilità di generare con semplicità il file XML da pubblicare ogni anno sul sito della stazione appaltante per adempiere a quanto previsto dall’art. 1 comma 32 della Legge 190 e successive indicazioni di ANAC.
  • la disponibilità di report di monitoraggio sullo stato e sulla qualità dei dati inviati a SIMOG
  • la possibilità di avere a disposizione uno scadenzario in grado di ricordare agli addetti ai lavori determinate scadenze normative.

La piattaforma software GGAP è stata realizzata pensando prorpio a questi cinque elementi progettuali in grado di generare valore per il cliente.

Ed è in grado quindi di:

  • interfacciarsi con i sistemi informativi della stazione appaltante per recuperare le informazioni già presenti, utili per adempiere agli obblighi di trasmissione e pubblicazione normativamente previsti.
  • dialogare, a valle dell’apertura da parte di ANAC dei canali di comunicazione con l’infrastruttura di coopoerazione applicativa del SIMOG, con il SIMOG stesso per:
    • la richiesta del codice gara e del codice CIG;
    • l’invio dei requisiti di gara al sistema AVCPass, se necessario;
    • l’inserimento del CUP ove previsto;
    • il perfezionamento del CIG;
    • l’invio della scheda di aggiudicazione;
    • l’invio delle schede di esecuzione;
    • il recupero di tutte le informazioni che la stazione appaltante ha inserito in SIMOG prima dell’avvio del sistema GGAP;
  • generare il file XML nel formato definito da AVCP con tutte le informazioni necessarie
  • generare reportistica di dettaglio per individuare rapidamente quelle posizioni che possono dar luogo a richieste di chiarimento o all’avvio di procedimenti sanzionatori
  • inviare mail agli utenti sulla base regole definite per la gestione delle scadenze.

Tutto questo, a nostro avviso, costituisce un importante valore aggiunto per la stazione appaltante riducendo notevolmente sia le attività necessarie per gestire questa tipologia di informazioni che la possibilità che tra una digitazione ed un’altra si verifichino degli errori.

Importante sottolineare inoltre che l’utilizzo di un sistema gestionale come GGAP non introduce ulteriore lavoro nei processi della stazione appaltante, anzi ne ottimizza le attività, in quanto le informazioni che vengono gestite dalla piattaforma GGAP sono di fatto le stesse che il personale preposto si trova comunque a gestire in altro modo, a volte improvvisando fogli excel o database access, e che è necessario inserie in sistemi differenti, tra cui sicuramente il SIMOG.